スポーツ団体の健全なガバナンス確保に向けた考察

熊谷 哲（上席特別研究員）

1.はじめに

2022年度のスポーツ団体ガバナンスコード＜中央競技団体向け＞（NF向けコード）適合性審査の審査結果及び審査所見が先頃公表された。今回は、統括団体である日本オリンピック委員会（JOC）、日本スポーツ協会（JSPO）、日本パラスポーツ協会（JPSA）に正加盟している計32団体が受審した。中央競技団体（NF）は、NF向けコードの適合状況について4年ごとの適合性審査の受審を義務づけられており、2023年度には審査が一巡することになっている。

NFの適正なガバナンスを担保するための基準としてスポーツ団体ガバナンスコードが2019年に策定されたのは、その前年にスポーツ選手の暴力行為やスポーツ指導者によるパワーハラスメント、反則行為の指示、スポーツ団体における不正会計など、スポーツ界において様々な不祥事が相次いだことが背景となっていた。スポーツに親しむ者の権利や安全を担保することは当然のことながら、2019年のラグビーワールドカップや2020年の東京オリンピック・パラリンピック（東京2020）を控えて、日本のスポーツ界に対する国内外の信頼を確保するべく、スポーツ団体のガバナンス強化を急いだ様子がうかがえる。

ところが、その後もスポーツ界の不祥事は後を絶たない。全日本柔道連盟の幹部職員によるパワハラ問題（2021発覚）、日本バレーボール協会の役員による診断書偽造と隠蔽問題（2021同）や大阪府バレーボール協会の横領事件（2022同）、さらにはスポーツ団体ガバナンスコードの対象団体ではないものの東京2020組織委員会における汚職事件（2022同）など、スポーツの価値を大きく貶め、信頼を失墜させる事案が相次いでいる。その最たるものは、日本バドミントン協会（バド協会）の横領事件とその隠蔽、補助金の不正申請（2022同）という不祥事案だろう。バド協会はこれらの問題発覚を受けて、国からの2023年度強化費の20％削減の処分を受けるとともに、2022年度の適合性審査の対象として厳しい指摘を受けることとなった。

そこで、バド協会の審査所見を踏まえつつ、NF向けコードや適合性審査のあり方について考察したい。

２．日本バドミントン協会の不祥事案と適合性審査結果

（１）不祥事案の概要

バド協会の不祥事案は、報道等によると（※第三者委員会の調査報告書が公表されていないため）以下の3つの問題にまとめられる。

第一に、会計を担当していた職員による度重なる横領と、それに対し適切な処理・処分を行われなかったことである。この元職員は、遅くとも2017年7月ごろから選手の負担金等を着服し、2018年4月に内部発覚するまでに約300万円を横領した。元職員が全額を返済したことなどから、対応にあたっていた専務理事や事務局長らは会長及び理事会等には報告せず、本人への処分や再発防止策も講じることなく処理した。ところが、元職員は2019年3月までに新たに約610万円を横領。今度は全額返済できなかったために同年11月の理事会に報告されたものの、東京2020への影響を懸念して公にはせず、刑事告訴もしないと決め、理事11人（当時）の私費で全額を補塡することとした。2020年2月には、さらに70万円の横領が発覚した。横領した元職員は2020年6月に諭旨退職した。

第二に、補助金の不正受給である。2019年11月に実施された海外機関との交流事業において、テーマパークを利用した際の入場料等で約23万円の費用がかかった。本来ならば入場料は補助金交付の対象外であるため申請から除外されるべきものだが、バド協会は旅行会社に「プログラム代」という内訳明細を偽造して作らせ、それをJOCやスポーツ庁に提出していた（※バド協会側は、解釈ミスによる誤った申請手続きであったとしている）。

第三に、協会組織の隠蔽体質とコンプライアンスの欠如である。先に触れた横領事案の内部処理は言うまでもなく、問題が外部に知られてからの対応に実態が現れていると感じられる。上記の横領及び不正受給の問題は、2021年10月にJOCへ内部通報されたことによって明らかとなった。バド協会はJOCの「調査・報告依頼」を受け、「外部弁護士を含む第三者調査委員会」を設置し、（同年）「11月末に、JOCに調査報告書を提出」した（筆者注：「」部分は協会公表資料からの抜粋）。だが、外部への公表や説明を行わなかったためにJOCは公表を促し、2022年3月になってバド協会は横領と補助金不正受給の事実を初めて公表した（※ただし、この時点では2018年4月に内部発覚した約300万円の横領事案とその処理については一切触れられていない）。

その後、中立性に配慮した「新たな」第三者委員会の設置と再調査というJOCの求めに応じて、バド協会は2022年4月に改めて第三者委員会を設置。同年9月に第三者委員会による調査報告書がまとめられ、バド協会はJOCやスポーツ庁等に当該報告書を提出。さらに、第三者委員会の調査報告書を受けて対応策や処分等を決め、それらをまとめた報告書がJOCに提出された。それでも、調査報告書や処分の内容を公表しなかったことなどから、JOCは公表及び説明を要請した。加えて、同年10月に開催された「スポーツ政策の推進に関する円卓会議」（スポーツ庁が設置）の場において、室伏スポーツ庁長官は「協会には、公共性を有する組織としての強い自覚を持ち、選手の活動環境に悪影響が及ばないよう、説明責任を尽くした真摯な対応をして頂きたい」と発言、国からバド協会に支給する2023年度強化費の20％削減（2022年度予定額は約1億7千万円）が決定された。その後になって、バド協会は記者会見を開き、説明を行ったものの、第三者委員会の調査報告書は今日時点（2023年4月14日付）でも公表されていない。

本稿は、この不祥事案の真相究明とバド協会のガバナンス改革を直接の目的とするものではないため、事実関係の指摘にとどめ個々の事案に対して見解を示すことはしないが、第三者委員会がバド協会の問題点として「ガバナンスの欠如と組織の機能不全、役職員の意識の低さ、そして根深い隠蔽体質」などを挙げたことを、NFをはじめとする各種スポーツ団体は極めて重く受けとめるべきだと考える。

（２）適合性審査における結果

統括三団体（JOC、JSPO、JPSA）による適合性審査により、バド協会は結果として「適合」という総合評価を得た。と言っても、すべての項目についてNF向けコードを遵守していると認められたわけではなく、8つの審査項目について「要改善事項」が示された、言わば条件付きの「適合」評価となっている。

この審査項目の評価付けは、NF向けコードの規定及び審査基準に基づき、以下のとおりＡからＦの、4つの区分で行われることとなっている（スポーツ団体ガバナンスコード＜中央競技団体向け＞適合性審査運用規則第7条第1項）。

①Ａ：当該審査項目におけるNF向けコードの規定を十分に遵守していると認められる
②Ｂ：当該審査項目におけるNF向けコードの規定を十分には遵守していないものの、直ちに遵守することが困難である具体的かつ合理的な理由を説明し、遵守に向けた今後の具体的な方策や見通しについて説明していると認められる。
③Ｎ：当該審査項目を自らに適用することが合理的でないと考える、合理的な自己説明を行っていると認められる。
④Ｆ：前３号のいずれの評価にも当てはまらない。

このうち、Ｂ評価とされたもので、現時点で審査項目に対応していないことにより、当該団体の組織運営に近い将来支障をきたしかねないと判断されるものについては、「要改善事項」として指摘することができるとされており、その場合には指定期日までに改善報告書の提出が求められることとなっている。

総合評価は、各審査項目の評価に基づいて決定されるもので、1項目でもF評価が付されていれば「不適合」と、それ以外の場合は「適合」と評価される仕組みとなっている。先に「言わば条件付きの適合評価である」としたのは、この総合評価の仕組み故である。

それでも、2022年度も含めた3か年の適合性審査において、要改善事項を指摘されたのはJOCの正加盟団体では3団体（全日本柔道連盟、ワールドスケートジャパン、日本スカッシュ協会）しかなく、しかも指摘された項目は最大でも2項目であることから、今回のバド協会に対する審査結果が極めて特異である様子がうかがえる。

（３）要改善事項の指摘内容

要改善事項が示された8つの審査項目に対応するNF向けコード上の「原則」、並びに審査所見、バド協会が公表している自己説明の内容を一覧でまとめたものが以下の表である。不祥事案が公になる前の遵守状況と比較するために、2021年度の自己説明についても付記している。

３．審査所見に関する考察

適合性審査が「加盟競技団体の適正なガバナンスの確保を図ることを使命」（適合性審査運用規則より抜粋）としているのは当然のこととして、「ガバナンスコードへの適合性の観点から、具体的にどのような自己説明が許容され得るかについては、今後、統括団体が策定する審査基準に基づき、適合性審査において個別具体的に判断されることとなる」（NF向けコードより抜粋）ために、公表される審査結果及び所見は、単なる結果の開示のみならず、他団体に対して求める水準を示す指針の意味を持ち合わせることとなる。とりわけ今回のバド協会のように、NF向けコードへの適合性に著しく疑義のあるケースへの対応は、各NFにおいて適正なガバナンスを確保していく上でも極めて重要なポイントとなる。そこで、バド協会に対する審査所見について、以下の4点を指摘したい。

（１）審査項目4：役員等の体制について

審査項目4について、審査所見では「多様性及び専門性の確保に向けた具体的な方策を講じていないという状況（各理事間の相互監視機能が適切に働いていなかったこと）」が指摘されている。

この審査項目に該当する規定は「役員構成における多様性の確保」であり、外部理事（25％以上）並びに女性理事（40％以上）の目標設定及び目標達成に向けた具体的方策が求められている。また、多様性の確保についてNF向けコードでは「外部理事の任用により選手又は指導者としての高い実績が認められている者（以下「競技実績者」という。）とは異なる観点からの多様な意見が出ることにより、理事会等における議論が活性化し、理事に対するチェック機能の向上につながることが期待される」と示されている。それらを考慮すると、この所見では外部理事の選任状況に関して問題があり改善を促しているものと推察される。

ところが、協会の自己説明では、外部理事の割合は40％（8名/20名）に達しており、「教授、議員、会社経営者、行政管理職等の経験者を外部理事として分類している」としている。そのため、①協会の定義する外部理事の定義に問題があるのか、②外部理事の選任以外の違背があるのか、③その両者なのか、が判然としない。②（③も含む）だとするならばNF向けコード上の規定や審査基準を超えた判断となるため、おそらく①なのだろうとは思われるが、他団体に対して審査のレベルや要求水準を示すという意味からすると、より具体的な事実及び根拠、改善点を明らかにすべきであろう。

他方、過去の適合性審査においては、NF向けコードの求める「外部」の趣旨から外れた理事・評議員の選任を行っているNFについて、要改善事項も付さずに「適合」という評価をしたケースが存在する（※2022年3月の論考参照）。そのNFを是としてバド協会を要改善とした理由はどこにあるのか、今回の不祥事案を踏まえて「外部」の定義を厳格にした（あるいは変更した）のか、審査に当たった統括3団体は明確にすべきである。

なお、女性理事の割合については10％（2名/20名）にとどまっているほか、目標は設定されておらず、従って目標達成の時期も明らかではない。自己説明では、「令和7年6月に向け、定款細則の改正などによる目標割合の設定を行う」としているが、これでは目標の水準も確かではなく、達成時期も2027年以降になる可能性がある。これは決して看過できる状況ではなく、女性理事の目標設定についても2023年6月までの改善を促すべきではなかったかと考える。

（２）審査項目33：通報制度について

審査項目33について、審査所見では「NF役職員等に対して、通報が正当な行為として評価されるものであるという意識付けが徹底されていないという状況（通報制度が実質的に機能していなかったこと）」とともに、「2022年9月13付報告書（筆者注：第三者委員会からの調査報告書と思われる）の内容をふまえ、審査書式の内容と通報制度の実態が合致しているかについても検討が必要」と指摘されている。

この審査項目に該当する規定は「通報制度を設けること」であり、審査基準としては、

①通報窓口について、ウェブサイト、SNS等を通じて、恒常的にNF関係者等に周知している。
②通報窓口の担当者に相談内容に関する守秘義務を課している。
③通報者を特定し得る情報や通報内容に関する情報の取扱いについて一定の規定を設け、情報管理を徹底している。
④通報窓口を利用したことを理由として、相談者に対する不利益な取扱いを行うことを禁止している。
⑤研修等の実施を通じて、NF役職員に対して、通報が正当な行為として評価されるものであるという意識付けを徹底している。

の5項目が設けられている。

このすべてについて協会の自己説明では遵守している旨が示されているものの、要改善事項の指摘内容からすると、その水準では足りないという評価なのだろう。ただ、所見に示された「通報制度が実質的に機能していなかったこと」というのは、何を根拠としているのだろうか。

というのも、バド協会は2021年度時点で通報制度を設けていなかったNF（JOC正加盟団体の約2割）のひとつであり、通報制度を設けたのは2022年6月になってである。それから審査を受けるまでの長くても半年の間に、制度が形骸化していることを示す事案が生じていたのだろうか。もしもそうであるならば、その事実を所見内に記すべきであろう。一連の不祥事案のなかで内部通報が機能しなかったのは、そもそも制度が設けられていなかったからであることは言うまでもない。

一方で、通報制度そのものには課題が散見される。例えば、自己説明では「通報相談窓口を設置し、当協会のホームページ等において、周知を行っている」としているが、協会のホームページには何らの表示やバナー、リンクも見受けられない。会員専用ページに窓口や案内があるのかもしれないが、通報窓口運用規程に定める「通報の対象行為によって被害を受けた者又はその家族、関係者、代理人若しくはこれに準ずる者」（第4条）という通報者の範囲からすると、およそ適切なものとは言えない。

また、直接の審査基準ではないものの、「経営陣から独立した中立な立場の者が担当する通報窓口その他通報制度の運営」や「NF外の者が通報窓口を務める外部通報窓口の併設」といった、NF向けコードにおいて望ましいとしている制度構築・運用上の留意点については、ほとんど対応できていないように見受けられる。外部通報窓口を設置しているのはNF全体の約4割、経営陣から独立した通報制度運用体制が確保されているのはひと桁にとどまっている現状からすると、これらの点については個別具体的に指摘すべきであったと思われる。

（３）要改善事項とされなかった他の審査項目について

要改善事項として指摘されなかった審査項目についても、遵守状況に疑義のあるものが見受けられる。

例えば、審査項目5は、評議員会の構成における多様性を確保することが原則であり、外部評議員及び女性評議員の目標割合を設定するとともに、その達成に向けた具体的方策を講じているかが審査基準となっている。ただ、評議員については理事と異なり、NF向けコード上は目標水準が示されておらず、NFの主体的な目標設定と達成方策を求めるものとされている。だが、協会は外部評議員及び女性評議員のいずれについても目標を示しておらず、当然ながら達成時期も明確ではない。

また、評議員55名の選任は「47都道府県協会及び8連盟の加盟団体からの推薦者であり、その選出方法については各団体の意向を尊重している」とのことだが、選任された者が都道府県協会の役職者であったならば、そもそも外部評議員の定義から外れる可能性が高い。その場合においても自己説明にある外部評議員の割合となるのかについては、甚だ疑わしい。加えて、公益法人に対しては「最新の業務及び財務等に関する資料（公益法人の設立許可及び指導監督基準（平成8年9月20日閣議決定）の①から⑩までに掲げる資料をいう。）をインターネットにより公開する」よう国から要請されているにもかかわらず、評議員名簿はウェブサイト上の公開資料から漏れている。

これらの点を踏まえれば、審査項目5についても要改善事項として整理されるべきではなかったかと考える。

審査項目37は、NFにおける懲罰や紛争について、公益財団法人日本スポーツ仲裁機構（JSAA）によるスポーツ仲裁を利用できるよう自動応諾条項を定め迅速かつ適正な解決に取り組むこと、その対象にはNFのあらゆる決定を広く含み、申立期間についても合理的ではない制限を設けないことなどが審査基準となっている。

バド協会は、2021年5月の理事会において、JSAAの仲裁に代わって不服申し立てできる司法機関制度を作ることを決定し、自動応諾条項は廃止して離脱、選手らがJSAAに申し立てた仲裁を拒否する状態となっていた。その後、2022年10月の理事会で自動応諾条項に復帰することを確認し、自己説明においても「令和5年3⽉までに司法機関組織運営規程に⾃動応諾条項を定める」としているものの、10月に開いた一連の不祥事案に関する記者会見の場でも「（自動応諾条項から離脱している状態について）ガバナンスコード上は問題ない」との発言があるなど、規定の趣旨やNFの責務に対する理解が十分ではない様子が見え隠れしている。

実際、2022年度末時点で確認できる司法機関組織運営規程には「スポーツ仲裁裁判所（CAS）への不服申立は、できるものとする」（第16条第2項）とあるのみである。また、NF向けコード上は「懲罰等の不利益処分に対する不服申立に限らず、代表選手の選考を含むNFのあらゆる決定を広く対象に含む」ことが求められているが、自動応諾条項が盛り込まれているのは、公表されている資料上は懲罰及び派遣選手選考の規程にとどまっている。係る状況のもとでは、審査項目37についても要改善事項として整理した上で、実際の規程整備状況をきめ細かに再確認することが有益だったのではないかと考える。

（４）評価の根拠について

バド協会の不祥事案及び一連の対応を鑑みれば、適正なガバナンスが確保されるよう厳格に審査されるのは至極当然な思いである。しかしながら、適合性審査の運用規則で「審査委員会及び予備調査チームは、審査対象団体から提出された審査書類及び規程等の証憑書類並びに予備調査チームによるヒアリング調査により聞き取りした情報など、適合性審査の手続きによって明らかになった事実のみを前提に調査及び評価を行う」（第7条第3項）と示されている点からすると、第三者委員会からの調査報告書を基に飛躍した評価をしたのではないかと推察される点も見られる。

例えば、審査項目7は、適切な組織運営を確保するため「理事会を適正な規模とし、実効性の確保を図ること」が原則として示され、「理事会を適正な規模とし、実効性の確保を図っている」ことが審査基準に、必要な証憑書類は役員名簿のみとなっている。これに対し、審査所見では「適切な組織運営を確保するための役員等の体制を整備するにあたり、理事会の実効性の確保が図られていないという状況（各理事の業務執行を適切に監視することができなかったこと）」と指摘されている。役員の構成については審査項目4で指摘されているので、ここで指摘されているのは外形的には役員の人数としか解釈できない。だが、協会の理事は定款で15名以上20名以下と定められており、組織の規模から見て過剰なものとは言い難い。また、理事の多くが業務執行に係る本部長・部長等を兼務しているが、これは他のNFでも広く見られるもので、バド協会に特異な事例とも言い難い。これでは、第三者委員会からの調査報告書により明らかになった組織実態を基に（NF向けコード上の審査基準を超えて）評価づけられたと見なされても、やむを得ないだろう。そうでないならば、他のNFに対する注意喚起の意も含めて、何をもって「理事会の実効性の確保が図られていない」と判断し評価したのか、その根拠と明確な基準を示すべきである。

同様のことは、審査項目27の「国庫補助金等の利用に関し、適正な使用のために求められる法令、ガイドライン等を遵守できていないと疑われる状況」という審査所見についても言える。補助金の不正受給が明らかとなったので要改善事項とされたことは然るべきものと考えるが、問題の所在について、規程やマニュアル等の不備があったのか、規程に反した業務プロセスが常態化していたのか、それとも書類改ざんや偽造等の違法行為が頻発していたのか、適合性審査によって明らかとなった事実を具体的に指摘すべきであろう。

これだけの不祥事案を起こした団体だからこそ、適合性審査はあくまでNF向けコード上の規定及び説明・審査基準に則ることで範を示すべきものであり、不祥事により明らかとなった事象により評価すること、評価したのではないかと推量されることは厳に避けなければならないと考える。

４．さいごに

ここまで見てきた審査所見並びに自己説明の内容を踏まえると、バド協会に対する「適合」という総合評価は、果たして適切なものと言えるだろうか。

要改善事項が付された審査項目の評価自体は「Ｂ」であり、1つもＦ評価が付されていない結果からすれば手続き上は確かに問題ない。だが、先に触れた審査項目4や33のように、「直ちに遵守することが困難である具体的かつ合理的な理由を説明し、遵守に向けた今後の具体的な方策や見通しについて説明している」とは解しがたい項目も見受けられる（要改善事項が付されていない審査項目5も象徴的である）。これを寛恕して、Ｂ評価とするのが適切なのか、引いては適合と見なすのが正しいのか、それが果たしてバド協会をはじめとするNFの適正なガバナンス確保につながるのか、疑問を抱いてしまうのが正直なところである。

今回の適合性審査で「不適合」とされれば、国からの2023年度強化費が支給されない事態も想定されていた。もしかすると、選手の競技環境を守るために、または2024年パリ・オリンピックパラリンピックの開催を控えた時期を踏まえて、あえて厳しい所見と徹底した組織改革を踏み絵にしつつも「適合」という評価を与えるという、まさに「総合的な」観点からの評価としたのかもしれない。

あるいは、要改善事項を付した審査項目の改善期限をすべて「2023年6月末」としていたことから、そう長くはない猶予期間の改善状況によっては審査結果を取り消し、改めて不適合とする余地を残したのかもしれない。仮にそうだとするならば、むしろＦ評価を付して「不適合」という総合評価とし、よって2023年度の強化費支給は一旦凍結した上で、6月末の改善状況を見て「適合」への評価替えと強化費支給実施という手順を踏むことも、遵守状況からすればあり得たのではないだろうか。この点については、円卓会議において改めて協議されることを願うものである。

さて、情報開示の状況を見ると、NF向けコードの遵守状況の自己説明資料は直近のもの（2022年度分）しか公表されておらず、過年度分についてはサイトマップからも消去されている。手元にあるバド協会の2021年度自己説明資料を見ると、例えば審査項目4及び5については「加盟団体の意思を尊重していることから現時点での具体的な目標設定は困難である」とするなど、NF向けコードの諸規定を遵守する意思も努力も持ち合わせていないかのような自己説明が散見される。過去の自己説明資料をアーカイブしないのは、こうした都合の悪い事実を隠蔽しているかのようにも受けとめられ、公益法人としての責務からも、NF向けコード上の情報公開に関する規定からも、到底容認できるものではない。

この、自己説明資料の直近1年分のみの公表（アーカイブなし）としている団体は、バド協会のみならず、JOC正加盟54団体（特定非営利活動法人スポーツ芸術協会を除く）のうち半数強の29団体に上る。これでは、他の財務資料等の公表状況と比べるまでもなく、「徹底した情報開示を通じて幅広い国民やステークホルダーに対する高いレベルの説明責任を果たす」というNF向けコードの趣旨にかなわぬものと言わざるを得ない。かねてより指摘しているところだが、NF向けコードの適合性審査結果や自己説明に関する情報公開のあり方については、より高いレベルの、きめ細やかな対応方針による踏み込んだ取り組みとすべきである。

先に触れたように、公表される適合性審査の審査結果及び所見は、単なる結果の開示のみならず、他団体に対して求める水準を示す指針の意味を持ち合わせている。他方、スポーツ団体ガバナンスコードは法令とは異なり法的拘束力を有する規範ではなく、その実施に当たっては、いわゆる「コンプライ・オア・エクスプレイン」（原則を実施するか、実施しない場合には、その理由を説明するか）というコーポレートガバナンス・コードと同様の手法が採られている。だからこそ、審査結果及び所見には、形式的な文言や記述ではなく、NF向けコードの趣旨や精神に照らして適切か否かを的確に判断し得る、具体かつ詳細な材料を提供することが重要である。

スポーツ界の自浄能力とガバナンスが問われている今日。NFにおけるガバナンス確保の実効ある取り組みのためには、適合性審査と自己説明のあり方について一層の充実と改善を図ることが不可欠である。